Pozorna kontynuacja budowy. Dlaczego porządki na działce nie zatrzymają wygaśnięcia pozwolenia?

Materiały publikowane w cyklu „Ciekawe interpretacje GUNB” często przypominają orzeczenia sądów administracyjnych, które wyznaczają sposób stosowania przepisów prawa budowlanego. Lutowe, 98. wydanie poświęcono wyrokowi Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2016 r. (sygn. II OSK 564/15). Sprawa dotyczyła budowy sześciu segmentów w zabudowie szeregowej. Kontrole przeprowadzane na przestrzeni lat wykazały, że inwestycja zatrzymała się na etapie fundamentów. Mimo wpisów w dzienniku budowy dotyczących różnych czynności wykonywanych na jej terenie, organy nadzoru uznały, że roboty w rzeczywistości nie były kontynuowane. Między kolejnymi kontrolami nie odnotowano realnego postępu prac – w terenie nadal znajdowały się jedynie fundamenty ze zbrojeniem.

Prezydent miasta stwierdził więc wygaśnięcie pozwolenia na budowę, a decyzję tę utrzymał w mocy wojewoda. Skargi inwestora oddaliły następnie sądy administracyjne.

Jak przypomina radczyni prawna Gabriela Klim z kancelarii Mróz Radcy Prawni Sp. p.:

– W komentowanym wyroku – wydanym już co prawda niemal dekadę temu, jednak wciąż zachowującym aktualność – Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko w kwestii wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na przerwanie wykonywania budowy na czas dłuższy niż 3 lata. W sprawie, która trafiła pod rozstrzygnięcie NSA, inwestor w ciągu 3 kolejnych lat realizował jedynie prace obejmujące koszenie trawy, nasadzenia krzewów, czy odkopanie fundamentów. W ocenie sądów obu instancji tego rodzaju działania nie prowadziły bezpośrednio do zakończenia budowy – ta zatrzymała się po wykonaniu fundamentów ze zbrojeniem. Sądów nie przekonało, że w tym czasie uprawnione osoby dokonywały wpisów do dziennika budowy, gdyż wpisy nie dotyczyły realizacji robót objętych pozwoleniem.

To właśnie sedno problemu, który często pojawia się w sporach dotyczących wygaśnięcia pozwolenia. Dziennik budowy pozostaje ważnym dokumentem, ale nie działa jak tarcza ochronna, jeśli jego treść nie znajduje potwierdzenia w rzeczywistym stanie inwestycji.

Prawo budowlane przewiduje, że pozwolenie na budowę wygasa, jeśli nie została ona rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, albo gdy budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. W praktyce największe spory dotyczą drugiej sytuacji.

Właśnie w takich przypadkach pojawia się problem tzw. pozornej kontynuacji robót. Chodzi o działania podejmowane na placu budowy, które mogą sugerować aktywność inwestora, ale w rzeczywistości nie prowadzą do realizacji robót objętych pozwoleniem na budowę. Mogą to być prace porządkowe, zabezpieczające, naprawa ogrodzenia, oczyszczenie fundamentów czy inne czynności wokół placu. Same w sobie bywają konieczne, ale nie muszą oznaczać prowadzenia budowy.

– W sprawach o podobnym stanie faktycznym sądy są zgodne – wykonywanie prac porządkowych czy zabezpieczających nie stanowi o kontynuacji budowy, a sądy oceniają takie działania jako mające wywołać pozorne wrażenie prowadzenia prac – podkreśla r. pr. Gabriela Klim.

Niezwykle istotna jest nie sama aktywność na placu budowy, lecz faktyczny postęp robót prowadzących do realizacji obiektu objętego pozwoleniem. Jak wyjaśnia komentująca sprawę radczyni prawna:

– Aby móc skutecznie twierdzić, że budowa jest kontynuowana, wykonywane na placu roboty muszą prowadzić do zwiększenia tzw. substancji budowlanej – mówiąc wprost ich celem ma być wybudowanie obiektu, na którego budowę udzielono pozwolenia. Prace polegające na prowizorycznym ogrodzeniu budowy czy zabezpieczeniu wykopów, choć potrzebne, nie przybliżają inwestora do postawienia pierwszego kroku w skończonym budynku. To, co przekonuje organy nadzoru lub sądy, to wykonywanie elementów obiektu przewidzianych projektem albo wykonywanie prac, które są niezbędne do tego, by móc kontynuować budowę. Jako jedną z robót – składającą się na „kontynuowanie” budowy – WSA w Szczecinie (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1054/17) wziął pod uwagę m.in. murowanie ścianki zabezpieczającej przy windzie (ścianka była przewidziana w projekcie). Kluczowe rozróżnienie dotyczy tego, czy podejmowane czynności zmierzać mają jedynie do utrzymania w niezmienionym stanie tego, co już wykonano, czy też posuwać proces inwestycyjny na przód (patrz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 13/09). Co istotne – prace nie muszą być prowadzone w określonym tempie czy być dużych rozmiarów. Do celu można dążyć małymi krokami, a organ nadzoru nie jest uprawniony do oceny intensywności prowadzonych robót, ważne jednak, aby roboty posuwały się na przód (wyrok NSA z 10.04.2025 r., II OSK 720/24).

Z interpretacji GUNB, publikacji branżowych i komentarzy prawników płynie jeden wniosek: inwestor powinien patrzeć na budowę nie tylko formalnie, ale przede wszystkim przez pryzmat rzeczywistego postępu robót. To istotne zwłaszcza dziś, gdy treści o budowie, harmonogramach i procedurach coraz częściej trafiają także do szerokiego grona odbiorców w mediach społecznościowych. Łatwo wtedy uprościć przekaz do hasła: „ważne, żeby coś wpisywać do dziennika”. Tymczasem rzeczywistość prawna jest dużo bardziej wymagająca.

Jeżeli budowa zostanie przerwana na czas dłuższy niż 3 lata, pozwolenie wygasa z mocy prawa. W praktyce oznacza to poważne konsekwencje dla dalszych działań:

– Inwestor musi pamiętać, że jeżeli budowa zostanie przerwana na czas dłuższy niż 3 lata, pozwolenie na budowę wygasa z mocy prawa wraz z upłynięciem wskazanego okresu. Decyzja, którą następnie wydaje organ jedynie potwierdza istniejący już stan rzeczy – precyzuje r. pr. Gabriela Klim. – To inwestor musi pilnować terminów – wznowienie robót po ponad 3-letniej przerwie będzie traktowane jak samowolna budowlana, co z kolei grozi nałożeniem kar finansowych, a nawet nakazem rozbiórki. Jeżeli więc doszło do ponad 3-letniej przerwy w realizacji, aby móc legalnie kontynuować roboty, konieczne jest uzyskanie nowego pozwolenia na budowę.

Prawo nie ocenia deklaracji inwestora, lecz stan budowy. A ten trudno ukryć – nawet za najstaranniej prowadzonym dziennikiem.